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Dipartimento della Protezione Civile

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Il Dipartimento della Protezione Civile è l'organo nazionale che in Italia si occupa della previsione, prevenzione e gestione degli eventi straordinari.

Dal 1992, con legge nº 225 è posto direttamente sotto la Presidenza del Consiglio dei ministri, in quanto un singolo Ministero (prima del 1992 ne era responsabile il Ministero dell'Interno e prima ancora era un ministero autonomo), non sarebbe sufficientemente competente in materia visti i numerosi settori dei quali il Dipartimento si occupa.

Col termine Protezione Civile s'intendono tutte le strutture e le attività messe in campo dallo Stato per tutelare l'integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi. La legge che disciplina il Sistema Nazionale della Protezione Civile è, appunto, la legge 225/92.

Il servizio si occupa quindi delle problematiche legate alla previsione e prevenzione dei rischi che insistono sul territorio e di far fronte alle eventuali emergenze per limitare le conseguenze negative che qualsiasi disastro naturale o causato dall'uomo, può avere sulla comunità.

Trattandosi di un "sistema", è evidente che la Protezione Civile italiana si serve, sia in tempo di pace che in emergenza, di tutte le forze già esistenti, nonché di un grosso numero di volontari.

Storia Modifica

Classificazione sismica Italia 2006.jpg

Classificazione sismica del territorio italiano nel 2006.

Con la legge nº 473 del 1925 il soccorso alle popolazioni colpite da eventi calamitosi viene delegato al Ministero dei Lavori Pubblici, ed al suo braccio operativo rappresentato dal Genio Civile, con il concorso delle strutture sanitarie. Negli anni 1950, 1962 e 1967 vengono infruttuosamente presentati progetti di legge specifici. La prima vera svolta si ha nel 1970: infatti vede la luce la legge nº 996 dal titolo «Norme sul soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite da calamità». Si hanno, così, per la prima volta, disposizioni di carattere generale che prevedono un'articolata organizzazione di protezione civile; ancora però non si parla di previsione e prevenzione.

Rovinosi terremoti avevano colpito e devastato nel 1976 il Friuli e nel 1980 vaste zone della Campania e della Basilicata. In tali occasioni il governo per far fronte all'emergenza nominò un Commissario Straordinario, Giuseppe Zamberletti, come previsto dalla legge nº 996 citata poco prima. Zamberletti viene considerato come il padre fondatore dell'attuale sistema della Protezione Civile italiana. Con il decreto legge nº 57 del 27 febbraio 1982 (convertito nella legge n. 187 dello stesso anno) Zamberletti viene nominato a capo del nuovo Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile, che nella sua attività si avvarrà del Dipartimento della Protezione Civile, istituito con DPCM del 22 giugno 1982.

Il legislatore cercò per i successivi dieci anni di dare fondamento legislativo alla struttura amministrativa così creata: il Capo dello Stato Francesco Cossiga, però, nel 1991 rinviò alle Camere una prima versione di questa legge sul sistema nazionale di protezione civile, affermando che “la nostra Costituzione – in questo radicalmente differente da altre moderne costituzioni europee – non ha solo ignorato ma ha voluto ignorare la possibile esistenza di stati di emergenza, cioè di situazioni la cui gestione può richiedere un diverso ordine di funzionamento dei pubblici poteri, politici ed amministrativi, ed una capacità di deroga all’ordinamento vigente in via ordinaria, e non ha conseguentemente né previsto né disciplinato gli istituti, le forme, i modi, i limiti, le speciali capacità per la gestione di detti stati di emergenza. Da tale constatazione non deriva però che possa escludersi in via assoluta che anche nel nostro ordinamento costituzionale si prevedano, anche solo con legge ordinaria, stati di emergenza e regimi istituzionali particolari per la loro gestione. Ciò è certamente possibile, ma, da un lato, la legittimità costituzionale richiede che essi si muovano strettamente all’interno del sistema di garanzie e diritti del cittadino e nel sistema di Governo istituito dalla Costituzione e, dall’altro lato, la convenienza e la correttezza costituzionale, oltre ad una ordinata tecnica legislativa – che peraltro acquista rilevanza istituzionale per i valori di certezza e quindi riconoscibilità giuridica degli atti che essa predispone – richiedono la massima chiarezza e l’aderenza a rigorosi criteri di necessità nell’istituire regimi speciali di esercizio di funzioni amministrative, in deroga all’organizzazione ordinaria ed alla legislazione in via permanente ed ordinaria. A questo proposito gran parte della dottrina ritiene che, soprattutto sotto il profilo della garanzia, la dichiarazione e la gestione degli stati d’emergenza – specie se con gli effetti del tipo di quelli previsti dalla legge in esame – siano procedure da cui non si possa escludere il Presidente della Repubblica quale Capo dello Stato, od anche il Presidente del Consiglio dei ministri quale Capo dell’Esecutivo, almeno nella fase dell’instaurazione degli stati di emergenza”[1].

Dopo una nuova lettura parlamentare che consentì di “scorporare” dalla tematica emergenziale la questione della protezione civile, con la legge n. 225 del 24 febbraio 1992, dopo ventidue anni dalla legge del 1970, nasce il Servizio Nazionale della Protezione Civile, con la cui istituzione la struttura di Protezione Civile del paese subisce una profonda riorganizzazione, realizzando molte delle prefigurazioni di Zamberletti e dei suoi tecnici.

Con la Riforma Bassanini del decreto legge nº 300/1999, viene prevista l'istituzione dell'Agenzia per la Protezione Civile, che non vedrà mai la luce, e sarà formalmente abolita nel 2001, confermando i pieni poteri al Dipartimento.

La riforma del titolo V della Costituzione (legge costituzionale 3/2001), ha inserito la Protezione Civile fra le materie a legislazione concorrente stato-regioni.

Le leggi sui "grandi eventi"[2], hanno fatto ricadere sotto la competenza ed i poteri della Protezione civile l'organizzazione di una serie di eventi straordinari dichiarati tali dal Governo. Tale espansione dei compiti della Protezione Civile, trasformatasi in agenzia pubblica appaltante in deroga alle procedure ordinarie, ha sollevato numerose critiche.

La proposta di riforma del 2009Modifica

Il Decreto Letta n. 395, seguito al Consiglio dei ministri del 17 dicembre 2009, include una riforma complessiva della Protezione Civile. Il 17 gennaio alla Camera, l'opposizione ottiene la cancellazione dell'immunità per i commissari straordinari e di un articolo che trasformava la Protezione Civile da ente pubblico in una società per azioni, possedute al 100% dalla Presidenza del Consiglio (art. 16), con il compito di gestire in situazioni di emergenza e i grandi eventi.

Legge ordinaria e statuto non sarebbero sufficienti a evitare tentativi di privatizzazione, laddove le direttive europee, che sono prevalenti, sono orientate a una netta separazione fra pubblico e privati, senza prevedere eccezioni per la Protezione Civile o altri servizi di interesse generale (si pensi all'obbligo per gli enti pubblici di vendere le azioni fino a scendere sotto la quota di controllo delle società idriche e di trasporto).

La proposta vietava che le azioni fossero oggetto di diritti a favore di terzi, quindi che fossero vendibili, quotate in Borsa o utilizzabili come garanzia di debiti; gli utili erano portati a riserva e la società non era soggetta a fallimento, scioglibile soltanto per legge.

Essendo un istituto privato di diritto pubblico, la Protezione Civile poteva continuare ad emettere ordinanze immediatamente esecutive e a trattare in modo paritetico con le Pubbliche Amministrazioni, senza essere più soggetta all'obbligo dell'assunzione esclusivamente tramite concorso pubblico ma anche con chiamata diretta e nominativa, alle leggi antitrust per le gare d'appalto e al controllo preventivo contabile della Corte dei Conti. La possibilità di derogare i concorsi pubblici secondo alcuni favorirebbe la meritocrazia e risorse umane di valore, per altri un sistema clientelare privo di controlli, come si è verificato spesso con la privatizzazione di società municipalizzate.

Alla Corte dei Conti sarebbe sottratto il controllo preventivo di legittimità, che ha attualmente, e consentito solamente un controllo successivo degli atti (art. 16, comma 12), in base alla legge n. 20 del 1994, esercitabile (in assenza di diverse indicazioni) anche durante l'anno contabile, non solamente al termine. Questo punto di equilibrio sarebbe necessario per gestire situazioni di emergenza che richiedono decisioni rapide, che per forza si devono concentrare su poche persone, che non possano essere sospese o annullate dai poteri di garanzia.

Già in precedenza, erano fortemente limitati l'applicazione del codice dei contratti pubblici e del controllo contabile, dal potere di dichiarare situazioni di emergenza e derogare le norme, e dall'affidamento a Commissari straordinari, che per legge rispondono del loro operato direttamente al Governo.

Compiti Modifica

La Protezione Civile non si limita ad intervenire in caso di disastri e calamità per portare soccorso, ma buona parte delle attività è destinata alle attività di previsione e prevenzione.

La legge 225/92 prevede infatti espressamente che le competenze della Protezione Civile si articolino in maniera complessa: non solo nella semplice gestione del dopo emergenza, ma in una serie integrata di attività che coprono tutte le fasi del "prima e del dopo", secondo i quattro versanti della Previsione - Prevenzione - Soccorso - Ripristino.

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Un Canadair CL-415 del servizio anti incendio

Gli studi, le ricerche, la formazione rivolta agli addetti del sistema (professionisti e volontari), l'attività di informazione rivolta alla popolazione, la pianificazione della risposta all'emergenza e le attività esercitative costituiscono parte significativa del lavoro della Protezione Civile.

La gestione dell'emergenza Modifica

Il nucleo centrale dell'attività di Protezione Civile rimane tradizionalmente costituito dalla "gestione dell'emergenza", e cioè dai cosiddetti compiti di assistenza e soccorso delle popolazioni colpite da calamità.

La legge 225 del 1992, di istituzione della Protezione Civile, prevede all'art. 5 lo "stato di emergenza" e il "potere di ordinanza" del Governo nella nomina dei commissari straordinari.

Quando un Ente Locale chiede e ottiene dal Governo la dichiarazione dello stato di emergenza (ovvero, si riscontra una situazione in cui le capacità di risposta dell'ente locale non sono in grado di far fronte ai problemi che si sono presentati, e quindi bisogna ricorrere alle risorse proprie dell'ordinamento territoriale superiore), il commissario straordinario che gestisce i fondi per l'emergenza può agire in deroga alle normative comunitarie ed alla legge italiana in materia d'appalto, oltre ad avere la possibilità di emettere ordinanze straordinarie (sempre rispettando i principi generali dell'ordinamento giuridico). Per cause di forza maggiore (l'urgenza dell'intervento) viene sospesa la procedura di aggiudicazione delle opere pubbliche mediante gara d'appalto, che ha tempistiche lunghe. Il commissario può affidare i lavori a ditte scelte a sua discrezione.

Queste facoltà si possono però esercitare solo nel caso delle cosiddette Emergenze di tipo C, le più gravi (il tipo A si riferisce alle emergenze locali, gestibili su scala comunale; quelle di tipo B alle emergenze che richiedono una risposta e risorse su scala provinciale o regionale; quelle di tipo C alle emergenze di rilievo nazionale, per estensione e/o gravità).

La dichiarazione dello stato d'emergenza comporta solitamente anche lo stanziamento di fondi speciali da parte del governo che, fra gli altri soggetti, vengono gestiti in gran parte dalla Protezione Civile.

Denominazione nelle lingue minoritarie d'Italia Modifica

Nelle regioni a statuto speciale che beneficiano di un regime di bilinguismo, la denominazione Protezione Civile è stata resa nelle seguenti varianti:

Struttura Modifica

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Mezzo della Protezione Civile

Nella maggioranza dei Paesi europei, la protezione civile è un compito assegnato ad una sola istituzione o a poche strutture pubbliche. In Italia, invece, è coinvolta in questa funzione tutta l'organizzazione dello Stato, centrale e periferica, l'intero sistema degli enti locali, ed anche la società civile partecipa a pieno titolo al Servizio Nazionale della Protezione Civile, attraverso le organizzazioni di volontariato.

Questo permette di garantire un livello di coordinamento centrale unito ad una forte flessibilità operativa sul territorio, oltre a permettere un coinvolgimento esplicito degli enti locali che già gestiscono il territorio anche "in tempo di pace". La forte enfasi sul volontariato (formato, qualificato e inquadrato) permette inoltre di ridirigere nel comparto della protezione civile, in caso di necessità, molte risorse professionali e umane della società civile. A livello qualitativo, negli ultimi anni si è registrata una sempre maggiore crescita e standardizzazione dei livelli addestrativi e delle tipologie di equipaggiamento di lavoro in dotazione ai gruppi di volontari; a livello quantitativo, in Italia si stimano in circa 300 000 i volontari operativi di PC, suddivisi ed organizzati in circa 2.500 gruppi distribuiti su tutto il territorio nazionale.

L'organizzazione è quindi, nel suo complesso, orientata su principi di decentralizzazione territoriale e funzionamento "sistemico", fattori che ne aumentano la flessibilità operativa, la fluida scalabilità degli interventi e l'adattabilità ai diversi scenari possibili.

L'organismo che coordina la protezione civile in Italia è il Dipartimento della Protezione Civile, alle dirette dipendenze della Presidenza del Consiglio dei ministri. Questo lo situa in una posizione superiore rispetto ai dipartimenti direttamente dipendenti da un semplice Ministero, facilitando così il coordinamento delle risorse dello Stato - e di tutti gli altri Ministeri - in caso di emergenza. L'attuale capo del Dipartimento Nazionale è l'ex prefetto dell'Aquila Franco Gabrielli

Nell'ambito territoriale di un comune il responsabile della Protezione Civile è il sindaco, nella sua funzione di autorità comunale di Protezione Civile (art. 15 della legge 225/92).

Le strutture operative di cui si avvale il sistema di Protezione Civile sono:

Il metodo AugustusModifica

Il coordinamento di tali componenti avviene, ai vari livelli territoriali e funzionali, attraverso il cosiddetto metodo Augustus, che permette ai rappresentanti di ogni funzione operativa (sanità, volontariato, telecomunicazioni, ecc.) di interagire direttamente tra loro ai diversi "tavoli decisionali" e nelle sale operative dei vari livelli (COC, COM, DICOMAC, ecc.), avviando così in tempo reale processi decisionali collaborativi. I rappresentanti delle diverse funzioni sono coordinati da un Disaster Manager.

Il Disaster Manager è, traducendo in italiano, un dirigente del soccorso. I compiti principali del DI.MA. sono: organizzare gli interventi, coordinare i soccorsi, coordinare tutte le componenti della Protezione Civile, coordinare i servizi alla popolazione.

Il Metodo Augustus (dal nome dell'Imperatore Augusto, che era il primo ad aver costituito "tavoli consultivi" tra i suoi collaboratori) ha già dimostrato la sua ottima funzionalità in occasione delle più recenti calamità che hanno colpito l'Italia. Augusto sosteneva che: «Il valore della pianificazione diminuisce con l'aumentare della complessità degli eventi». Proprio per questo il Metodo Augustus si distingue per la sua semplicità e flessibilità.

  • con C.O.C. si intende il Centro Operativo Comunale, responsabile delle attività a livello comunale-locale, il cui massimo punto di riferimento è il Sindaco o un suo Delegato.
  • il C.O.M., Centro Operativo Misto è un Centro Operativo di livello superiore, paragonabile per certi aspetti al successivo C.C.S.. Durante un'emergenza che copre una vasta area possono essere più di uno, e venire costituiti ad hoc al fine di avere un "occhio e braccio operativo" il più possibile vicino al luogo dell'evento;
  • il C.C.S. (Centro Coordinamento dei Soccorsi), è l'organo principale a livello provinciale, ed è presieduto dal Prefetto o suo Delegato.
  • il C.O.R. è il Centro Operativo Regionale, per emergenze che coinvolgono più province; è presieduto dal Presidente della Regione o suo Delegato (in emergenza è attivato raramente).
  • la Di.Coma.C. è la Direzione di Comando e Controllo, organo decisionale di livello nazionale attivato nelle grandi calamità (e situata solitamente presso la sede del Dipartimento di Protezione Civile, a Roma; eccezionalmente, può essere proiettata nelle retrovie del teatro operativo).

Esistono, a livello intermedio tra COM/CCS e DICOMAC, le Sale Operative Regionali (anche se la maggior parte delle funzioni di coordinamento diretto sul territorio sono svolte a livello COM/CCS). Ognuno di questi tipi di Centro, ai vari livelli, è solitamente costituito su una sezione "Strategia" (con i responsabili di funzione) ed una "Operativa" (con operatori e supporti logistici necessari per garantire i collegamenti, la continuità operativa, il supporto alle funzioni decisionali, etc.).

OnorificenzeModifica

Conferita il 01/04/2006: Template:Onorificenze

Presidenti Dipartimento della Protezione CivileModifica

NoteModifica

  1. X legislatura, Doc. I, n. 6, pp. 6-7. Curiosamente, vent'anni dopo, fu proprio la testata che criticò Francesco Cossiga per il rinvio alle Camere a sostenere che "i mutamenti apportati alla legge del 1992 potevano creare conflitti con l'ordinamento costituzionale" (domanda n. 5 a Guido Bertolaso, cui questi ha risposto "Nessuna novità venuta dopo la legge del 1992 ha creato conflitti costituzionali": Repubblica, "Mai chiesta la patente di pirata e chi ha sbagliato deve pagare", 15 febbraio 2010).
  2. Decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401; decreto-legge 31 maggio 2005, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 luglio 2005, n. 152 (art. 4); decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21.

Bibliografia Modifica

  • La protezione civile oggi, di E. Pastorelli - 1986 - Rusconi
  • Potere assoluto. La protezione civile al tempo di Bertolaso di Manuele Bonaccorsi, Edizioni Alegre, 2009

Voci correlate Modifica

Collegamenti esterni Modifica

Siti regionali di Protezione Civile Modifica

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